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RESUMEN

Existen en la actualidad numerosos trabajos e investigaciones sobre la temática de la Vulnerabilidad entendida y analizada desde sus múltiples dimensiones, y como construcción social asociada conceptualmente a los riesgos de diferentes naturaleza y la incapacidad de respuestas para enfrentarlos, readaptarse y recuperarse, luego de producido el evento.

El presente trabajo, intenta ser un aporte más a la comprensión del mencionado concepto y fenómeno de vital importancia por nuestros días, poniendo énfasis en dos de sus enfoques, la vulnerabilidad educativa y político – institucional, puesta de manifiesto y estudiada en una reducida unidad de análisis representada por la localidad de Puerto Vilelas, municipio perteneciente al Área Metropolitana del Gran Resistencia, expuesta a la amenaza constante de inundaciones recurrentes, que debido a las características desfavorables del sitio que ocupa y el nivel socio económico – cultural y social de gran parte de su población, la transforman en área sumamente vulnerable a este tipo de desastres naturales, frente a los cuales presentan notorias deficiencias para desplegar estrategias de prevención, readaptación, recuperación y mitigación de los efectos producidos por estos. Cuyo escenario ve incrementada sus limitaciones a causa de numerosas anomalías del orden de la gobernabilidad y de la gestión frente al riesgo, y con plan de gobierno ineficientes en todos sus niveles de actuación para ser desarrollados e implementados de forma efectiva antes, durante y después de acontecido el desastre.

Esta investigación tiene por fin último ser un instrumento para el conjunto de los actores locales, ciudadanos comunes, aquellos que ocupen algún rol relevante dentro de la comunidad y sobre todo para aquellos al frente de la administración y manejo de la comuna; que proporcione un elemento para la reflexión, pero sobre todo para la acción y un cambio de conciencia y de rumbo sustancial en el accionar de estas comunidades expuestas no solo ambientalmente por el espacio geográfico en que se emplazan, sino también a la coyuntura social y económica que les toca vivir, y los ineficientes manejos políticos e institucionales de quiénes tienen la responsabilidad de guiarlos y motivarlos para interactuar conjuntamente en busca de alternativas en pos del bien común para todos los que allí habitan sin distinciones de clases, intereses partidarios, políticas demagógicas y gestiones desarticuladas e ineficientes que continúan construyendo riesgos e incrementado la vulnerabilidad en todos sus habitantes.

Palabras claves:

Vulnerabilidad política e institucional – Vulnerabilidad educativa – Riesgo – Amenaza - Gobernabilidad – Gestión – Inundaciones – Puerto Vilelas.

SUMMARY:

In recent years, a good deal of research has been carried out on vulnerability, understood as a many-sided phenomenon and as a social construct closely related to risk-taking as well as the inability to face, adapt and recover after  hazardous  events.

This research aims to augment the understanding of the important concept aforementioned, focusing on two areas: educational vulnerability and political-institutional vulnerability, which are shown and investigated by means of a well-delimited unit of analysis: the municipality town of Puerto Vilelas. This conforms, together with Barranqueras, Resistencia and Fontana make up a large urban area known as Gran Resistencia. The municipality of Puerto Vilelas is permanently under the threat of floods, which, due to a disadvantageous geographical position and the low social-economic conditions of its inhabitants, make it a highly vulnerable area, lacking strategy to efficiently cope with disaster. Namely, there is an evident absence of prevention policies, adaptation and recovery plans and minimization of negative effects in the event of a flood. This scenario is worsened due to numerous abnormalities in the local administration and an inefficient risk-coping plan, which fail to provide appropriate steps before, during and after disaster.

This research strives to become an instrument to help community members, community leaders and government agents involved in the administration of the area by providing elements to encourage reflection and, more important, actions and a change of direction in the management of this vulnerable area, with an unfavourable location, low social-economic environment and inadequate political and institutional administration of those in charge of guiding and motivating it towards common wealth alternatives,  without discriminating social background or political parties, despite atomistic and inefficient administrations that contribute to deepen the problem and increase the vulnerability of its inhabitants.

KEY WORDS:

Political and institutional vulnerability - Educational vulnerability – Risk – Threat – Governability - Administration – Floods - Puerto Vilelas

INTRODUCCIÓN:

El presente trabajo pretende en su postulado abordar la temática de la vulnerabilidad educativa, política e institucional fundándose en la Teoría Social del Riesgo que nos permite analizar las problemáticas ambientales y sociales del riesgo desde la visión de las ciencias sociales, permitiendo así superar el enfoque meramente reduccionista y naturalizado de los desastres visto por las ciencias naturales.

Aplicado en este caso particular a las inundaciones de llanura y su incidencia en el AMGR y sus alrededores. Los desastres no son más que la materialización de condiciones de riesgo, los cuales no dependen solamente de una amenaza o peligrosidad dado por un agente detonante natural o tecnológico, sino también a condiciones de vulnerabilidad de los elementos expuestos y condiciones que favorecen que una vez materializada la amenaza se causen efectos severos sobre el contexto urbano, ambiental, social y cultural.

Puede comprenderse así que la vulnerabilidad, entonces, es una parte dinámica y fundamental en el análisis del riesgo y de su construcción social, fenómeno además multidimensional. Es precisamente este enfoque es el que dará el marco de referencia desde el cual se abordará la situación catastrófica antes descripta; como problemas complejos de la sociedad moderna y capitalista esta concepción analítica de los riesgos y una de sus componentes de estudio: la vulnerabilidad, será sobre la que se fundará principalmente el desarrollo de la investigación aquí planteada.

La metodología adoptada será la que nos permitirá caracterizar la vulnerabilidad en sus diferentes dimensiones, frente a los riesgos de origen natural desde estos dos enfoques particulares y centrada un la unidad de análisis escogida para tal fin, la localidad de Puerto Vilelas, municipio integrante del Área metropolitana del Gran Resistencia (AMGR), azotado recurrentemente por inundaciones pluviales y fluviales consecuencia del sitio en que se halla emplazado desde sus orígenes, esta manifestación cíclica del fenómeno cada vez más frecuente en las últimas décadas al que se encuentra expuesto este municipio al igual que otras áreas del AMGR, se inserta hoy en un ámbito local en constante crisis económica, institucional, de gobernabilidad y gestión que frente a estos desastres de ningún modo le son favorables sobre todo en lo que hace al manejo de la emergencia propiamente dicha y las medidas precautorias antes, durante y después del mismo.

Actualmente ha surgido un nuevo marco conceptual que intenta, también, desde un punto de vista diferente construir nuevos conocimientos para estudiar y analizar situaciones complejas de la realidad a las cuales, no siempre, la ciencia aplicada ni la consultoría profesional pueden dar respuestas, esta es la denominada Ciencia Posnormal entendiéndose por esta aquella que atiende a hechos inciertos en los cuales hay conflictos de valores, lo que se pone en juego es importante y las decisiones son urgentes, esta perspectiva promueve a la investigación “precautoria”, ya que una de sus mayores preocupaciones son los efectos perversos no intencionados del progreso.

Mencionados de algún modo los paradigmas y la metodología que regirán el transcurso del trabajo, nos abocaremos a delinear en breve cual será el objetivo central del trabajo propuesto; este se plantea sucintamente, analizar cualitativamente, la vulnerabilidad en localidades ribereñas afectadas por inundaciones de llanuras desde dos ángulos de estudio, aquel que se posiciona en el ámbito educativo, sus actividades institucionales referidas al tema, sus estrategias didácticas ambientales y sociales, el rol en la comunidad y su quehacer real y efectivo frente a este tipo de fenómenos naturales recurrentes que los afecta a menudo; por otro lado indagar acerca de la vulnerabilidad política e institucional del municipio en cuestión y de la población en su conjunto a fin de investigar acerca del nivel de incertidumbre, la crisis de gobernabilidad reinante y las deficiencias en el manejo y la gestión ante la catástrofe. Intentando así desarrollar un escueto ensayo que clarifique las ideas existentes sobre estos aspectos pero sobre todo generar un instrumento de reflexión y movilización de los actores locales aportando algunas alternativas e ideas de abordaje a esta problemática puntual a los pobladores y sus gobernantes.

DESARROLLO

Si bien es cierto que el eje central del análisis que a continuación se desarrollará se funda en la vulnerabilidad; no debe perderse de vista que este concepto es componente y se encuentra íntimamente relacionado a otras acepciones como lo son el desastre, riesgo, amenaza o peligrosidad, exposición e incertidumbre. Es por ello que creímos conveniente comenzar por describir acotadamente de que se habla cuando se hace menciona a cada uno de estos; el desastre – las inundaciones de llanura – son el producto de la convergencia, en un momento y lugar determinados, de dos factores: el riesgo y la vulnerabilidad (Wilches – Chaux, 1988); entendiéndose el primero de ellos como una función compuesta de esta amenaza natural compleja y el número de personas caracterizadas por sus diferentes grados de vulnerabilidad, que ocupan el espacio y el tiempo de exposición a eventos extremos(Blaikie, P. et.al, 1996)

Esclarecidos en breve estos conceptos generales que serán los que nos permitirán interpretar y analizar la temática propuesta, nos abocaremos a explicar algunos tópicos del marco referencial y la metodología escogida para el desarrollo de este trabajo, como ya se hiciera mención anteriormente, la Teoría Social del Riesgo nos permite tener una visión diferente de las catástrofes y riesgos que corren las poblaciones modernas frente a una infinidad de fenómenos de orden natural como antrópico desde el enfoque y paradigma de las ciencias sociales, ayudando a comprender los mismos, sus causas y consecuencias desde su construcción social permitiendo así analizarlos desde otras perspectivas que hacen a la complejidad del problema en cuestión. Que sin excluir la visión de estudio tradicionalmente naturalista, nos posibilita considerar otros aspectos que permitirían disminuir las consecuencias catastróficas de estos riesgos. Al respecto podemos expresar algunas ideas vertidas por el autor Urlich Beck, en su libro “La sociedad del riesgo”, muchas de cuales consideramos relevantes por su aplicabilidad a las temáticas planteadas en este informe; “En la modernidad avanzada, la producción social de la riqueza va acompañada sistemáticamente por la producción social de los riesgos” esto coincide con el planteo formulado acerca de la sociedad del riesgo, cuyo foco reposa en la solución de un problema similar y sin embargo completamente diferente ¿ como se pueden evitar, minimizar, dramatizar, canalizar los riesgos y peligros que se han producido sistemáticamente con el proceso de modernización y limitarlos y repartirlos allí dónde hayan visto la luz del mundo en la figura de “efectos secundarios” de tal modo que no obstaculicen dicho proceso, ni sobrepasen los límites de lo soportable ( en lo ecológico, médico, sicológico, social, etc)? Así pues ya no se trata del aprovechamiento de la naturaleza, del desprendimiento del ser humano respecto de sus obligaciones tradicionales sino que se trata también y esencialmente de problemas que son consecuencias del desarrollo técnico – económico mismo” (Beck, 1998: 28)

Siguiendo con la línea teórica de este autor el nos dice “… que los riesgos y peligros de hoy se diferencian esencialmente de los de la edad media por la globalidad de su amenaza y por sus causas modernas, son riesgos de la modernidad, son un producto global de la maquinaria del progreso industrial – aplicable sin ninguna duda a nuestro estudio de caso – y agudizados sistemáticamente con su desarrollo posterior”.

Partiendo de estas premisas esboza en sus postulados algunas tesis, que consideramos pertinente mencionarlas aunque abreviadamente porque hacen de alguna forma al análisis propuesto y aportan a la reflexión:

Los riesgos causan daños sistemáticos y a menudo irreversibles, suelen permanecer invisibles, se basan en interpretaciones causales […] Los medios y las posiciones de la definición del riesgo se convierten en posiciones socio políticas claves.

Con el reparto y el incremento de los riesgos surgen situaciones sociales de peligro. Ciertamente, en algunas dimensiones estas siguen a las situaciones de clases, haciendo valer una lógica de reparto esencialmente diferente: los riesgos de la modernización afectan más tarde o más temprano también a quiénes los producen o se benefician de ellos, poseen un efecto bumerang […]

Los riesgos de la modernización son un big business […] Se puede calmar el hambre y satisfacer las necesidades, pero los riesgos de la civilización son un barril de necesidades sin fondo, inacabable, infinito […] puede decirse que con los riesgos la economía se vuelve autorreferencial.

Se puede poseer riquezas, pero por los riesgos se esta afectado; estos son como asignados civilizatoriamente. Dicho de otra manera en las situaciones de clases, el ser determina a la conciencia, mientras que en situaciones de peligro la conciencia determina al ser […]

Los riesgos reconocidos socialmente […] tienen un contenido político muy peculiar: lo que hasta el momento había sido considerado apolítico se vuelve político, […] a la luz de este cambio de definición de los riesgos se hacen evidente los intereses y los efectos secundarios sociales, económicos y políticos de estos. Aparece así el potencial político de la catástrofe. La defensa y administración de las mismas puede incluir una reorganización del poder y de la competencia. La sociedad del riesgo es una sociedad catastrófica. En ella, el estado de excepción amenaza convertirse en el estado de normalidad. (Beck, 1998: 29) Agrega además”…con el crecimiento de los peligros surgen en la sociedad del riesgo desafíos completamente nuevos a la democracia. La sociedad del riesgo contiene una tendencia a un totalitarismo legítimo en la defensa contra los peligros, el cual con el pretexto de impedir lo peor crea lo peor todavía. La sociedad adquiere un protagonismo significativo en medio del progreso y el modelo predominante, capitalista de la sociedad moderna; nos dice también que […] hoy la naturaleza ya no puede ser pensada sin la sociedad y la sociedad sin la naturaleza. A fines del siglo XX la naturaleza no esta dada ni asignada para someter como en el siglo XIX, sino que se ha convertido en un producto histórico, en el equipamiento interior del mundo actual destruido o amenazado en las condiciones naturales de su reproducción.

El efecto secundario inadvertido de la socialización de la naturaleza es la socialización de las destrucciones y amenazas de la naturaleza, su transformación en contradicciones y conflictos económicos, sociales y políticos, […] estas transformaciones son el desafío real del presente y del futuro que justifica el concepto de sociedad del riesgo. Finalmente agrega que […] los problemas del medio ambiente no son problemas del entorno sino son problemas sociales, del ser humano, de su historia, de sus condiciones de vida, de su referencia del mundo y a la realidad, de su ordenamiento económico, cultural y político. (Beck, 1998: 30 -31)

Continuando con los paradigmas en que rigen el análisis presentado, puede decirse que en el campo de la ciencia en estos tiempos cambiantes por los que transitamos, se enfrenta a nuevos desafíos y problemas a ser resueltos, principalmente a aquellos que hoy preocupa seriamente a la humanidad y que tienen que ver con los problemas de riesgo ambiental global.“ En respuesta a ello ya se están desarrollando nuevos estilos de actividades científicas, que se contraponen a las ciencias naturales y sociales – duras y blandas – por una nueva visión del conocimiento de enfoque sistémico, sintético y humanístico que intenta reconocer los sistemas naturales como complejos y dinámicos moverse hacia una ciencia cuya base es la impredictibilidad, el control incompleto y una pluralidad de perspectivas legítimas. (Funtowicz y Ravetz, 1993)

En este nuevo tipo de ciencia la incertidumbre no aparece sino que se maneja y los valores no se presuponen sino que se explicitan. Puede decirse además que este reciente paradigma denominado Ciencia Posnormal es una concepción reciente de la gestión de las complejas cuestiones relacionadas con la ciencia que se centra en aspectos de la resolución de problemas que las disciplinas tradicionales y sus prácticas científicas tienden a descuidar y no adquieren la forma de dar respuestas a la incertidumbre, el peso de los valores y la pluralidad de perspectivas legítimas; esta aparece cuando las incertidumbres ( una dimensión más del riesgo) y lo que se pone en juego refleja propósitos en conflicto. Como teoría la ciencia posnormal vincula la epistemología y la política, ya que su origen se ubica entre ambos dominios. Ella incluye en su postulado el principio de la precaución como ya lo han comenzado a hacer a nivel internacional la Comisión Europea y la Agencia Europea del Medio Ambiente.

Ella no puede permitirse el lujo de hacer abstracciones a partir de los complejos problemas del mundo real, debe lidiar con ellos directamente para lo cual las estrategias tradicionales no proponen salidas viables a estos. Desde este enfoque los expertos se convierten en uno más de los actores o intereses involucrados en el proceso de análisis y decisión, ellos deben firmar un nuevo contrato social con la sociedad para producir un conocimiento científico que sea políticamente relevante y socialmente robusto (Gibbons, 1999). Se hace necesario un nuevo estilo de gobierno que tenga en cuenta las circunstancias humanas, ambientales y cambiantes, y adapte a ella ese contrato social; el nuevo estilo requiere que muchos actores sociales participen en un amplio diálogo dónde se propongan y consideren diferentes perspectivas y tipos de conocimiento. (Natenzon, 2003)

A la luz de estos nuevos enfoques metodológicos y de la complejidad de los problemas ambientales de la sociedad, la Dra. Claudia Natenzon (1995) propone abordar el estudio del riesgo desde sus distintas dimensiones dadas por estos cuatro componentes empíricos – conceptuales: peligrosidad o amenaza, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre; debemos aclarar que considerar de manera aislada cualquiera de estos componentes prescindiendo de los otros, cierra el camino a la solución integrada de un problema por demás complejo como las inundaciones. Hecha la debida aclaración y el carácter del presente informe, el cual tiene por fin último convertirse en una aproximación al análisis de la vulnerabilidad y una aporte para la reflexión y la gestión, debe decirse que no por ello las demás perspectivas quedarán excluídas del análisis puesto que integran un sistema y como tal actúan interconectadamente e interrelacionadas, pero que por cuestiones de forma inherentes a la extensión del trabajo y los tiempos estipulados para la presentación del mismo hemos elegido centrarnos específicamente en esta dimensión – la vulnerabilidad -.

Existen numerosas definiciones y bibliografía acerca de la vulnerabilidad y sus diferentes enfoques, como así también autores que han esbozado conceptualizaciones que tratan de definirla desde su génesis, lógica interna, características y alcances.

Por vulnerabilidad entendemos las características de una persona o grupo de personas desde el punto de vista de su capacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural, implica una combinación de factores que determinan el grado hasta el cual la vida y la subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento distinto e identificable de la naturaleza o de la sociedad. (Blaikie et al, op.cit, 30)

Por su parte otros autores la definen por las características sociales, económicos, culturales de un grupo social, previas a la ocurrencia del evento catastrófico que otorgan una “capacidad diferenciada” de hacerle frente. En el análisis de la vulnerabilidad interesan las heterogeneidades de la sociedad implicada, ya que son las que determinarán en gran parte, las consecuencias catastróficas de la peligrosidad. (Natenzon et.al, 2003)

También la definen como eminentemente social, por cuanto hace referencia a las características que le impiden a un determinado sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente; agregando además que dicha condición de vulnerabilidad puede dar lugar a nuevos riesgos los cuales a su vez, generan nuevas vulnerabilidades y, en consecuencia, nuevas posibilidades de desastre. En sí misma constituye un sistema dinámico, es decir, surge de la interacción de una serie de factores y características (internas y externas) que convergen en una comunidad particular. El resultado de esa interacción es la incapacidad de la comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con el consecuente “desastre”, a esta interacción la llaman Vulnerabilidad Global. (Wilches-Chaux, 1988) Quién además la divide en “varias vulnerabilidades” sin dejar de hacer hincapié en su interrelación y de esta con los riesgos.

Aquí adoptaremos dos de ellas, como ya se mencionara anteriormente, la vulnerabilidad educativa definida como aquella que se caracteriza por la falta de programas educativos que proporcionen información sobre el medio ambiente, sobre el entorno, los desequilibrios y las formas adecuadas de comportamiento individual y colectivo en caso de amenaza o de situación de desastre (conocimiento de las realidades locales y regionales para hacer frente a los problemas).

Vulnerabilidad política – institucional, la primera de ellas es la que hace referencia acerca del alto grado de centralización en la toma de decisiones y en la organización gubernamental, y la debilidad en los niveles de autonomía para decidir en los niveles regionales, locales y comunitarios, lo cual impide una mayor adecuación de las acciones a los problemas sentidos en estos niveles territoriales, dígase mientras mayor sea esa autonomía, menor será la vulnerabilidad política de la comunidad.

En cuanto a la vulnerabilidad institucional esta refiere a la obsolencia y rigidez de las instituciones, especialmente las jurídicas, dónde la burocracia, la prevalencia de la decisión política, el dominio de criterios personalistas, etc., impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existente.

Tanto una como la otra forman parte de una realidad que no se puede explicar, ni enfrentar linealmente, ni fragmentadamente, los riesgos con que corre la sociedad en este caso puntual generados a partir de un fenómeno natural, necesitan de la interdisciplinariedad científica, como de la participación de todos los actores sociales expuestos al riesgo desde los diversos roles que desempeñan en la sociedad, desde el núcleo familiar, escolar, comunitario en general, las entidades gubernamentales en sus diferentes niveles jerárquicos frente a estos desafíos y que necesitan por su complejidad, de manera urgente y necesaria un cambio sustantivo en el estilo de gobierno y en la formas de participación.

Es dentro de este contexto, en dónde las temáticas de la gestión y la gobernabilidad adquieren importancia, al definirlas en primera instancia, estamos en condiciones de decir que en la actualidad existe en el caso particular de la gobernabilidad una toma de decisiones vertical, fragmentada y en la emergencia mientras que este tipo de problemas requieren ( en contextos democráticos) decisiones tomadas por consenso, con la participación de todos los actores involucrados rescatando las iniciativas espontáneas que la sociedad civil ha ido desarrollando en el tiempo como estrategias de adaptación y mitigación frente al vació dejado por las autoridades competentes.

Para lo cual se hace imprescindible adquirir y desarrollar destrezas sobre la gestión, que en síntesis es la administración puesta en práctica de un programa planificado de acciones tendientes a lograr un objetivo determinado. Quién gestiona en contextos democráticos? El estado, la empresa, la institución pública o privada, el ciudadano, ¿es efectiva?¿hasta que punto no se burocratiza la resolución de problemas? (Natenzon, 2003)

Respecto a la Gestión, entendida como Gestión del riesgo puede decirse que “gestionar el riesgo es anticipar el futuro” La gestión entre otras cuestiones permite, analizar, evaluar, tratar y controlar los riesgos aplicando sistemáticamente políticas, procedimientos y prácticas. Se trata de estar preparados para lo que pueda suceder, de tomar acciones destinadas a eludir y reducir la exposición, frente a los peligros en lugar de reaccionar después que un evento ya ha ocurrido. Relacionándola con el concepto de gestión, puede agregarse que esta involucra la “toma de decisiones y la producción de políticas de acuerdo a las normas, los valores y la ética, considerando una pluralidad de perspectivas e intereses legítimos.” Posibilita además anticipar escenarios, introduce los aportes de la ciencia, se apoya en la participación ciudadana, tiene en la comunicación uno de sus principales instrumentos y contribuye finalmente a fortalecer la gobernabilidad. (Natenzon, 2003)